以双方自愿、平等为原则产生的契约（起码形式上如此）具有法律的约束力，一旦双方产生纠纷，契约就是官府判断是非曲直的法律依据。

虽然各行政管理职能部门行使的权力范畴和权力内容有所不同，但他们在对市场进行管理时，所形成的模式却具有极大的一致性，笔者将这种模式概括为行政模式。没有人去设计它，它总在变动。

即是说，它要非常明确的将政府行为的界限与市场行为的界限予以区分。该条是对负面清单管理模式的一个延伸，它确立了相关主体在市场中的法律责任和其他社会责任。负面清单的管理模式将干预的权限集中在市政府，而且要求必须严格按照清单所列举的事项进行管理，即是说，在自贸区的管理中，尽可能由市场主体进行自主调节，这是负面清单管理模式的又一个在治理技术上的法治创新。……行政主体的行政权能是在和上列主体的相互联系过程中表现出来的。负面清单管理模式是指在自贸区的投资管理中采取通过负面清单的形式，让相关的投资主体在市场活动中具有较大的自由权的一种新的管理模式[1]。

诸多国家通过行政程序法典让政府管理社会、管理市场的行为规范化、有限化、有序化等。上列主体都行使着一定范围内的管理权，他们都可通过行政许可和其他法律与行政手段监管国内市场。[10]在改革时期，面对错综复杂的利益矛盾，有关的立法就是要对这些矛盾划一个合理解决的界限作为准则。

在实际工作中，我们所秉持的也是这一指导思想。一点震动没有也不可能，但要避免大的震动。立法妥善处理改革、发展、稳定关系的策略，经过了不断发展变化的过程，取得了成功，但也存在值得注意的问题。[102]同上注，第338～339页。

已经被证明行之有效的改革措施要继续实行，不能走回头路。[51]《李鹏人大日记：立法与监督》（上），新华出版社2006年版，第330～331页。

有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。法的工具性和目的性能否截然分开，是否存在一个超然于世俗法律之外的终极性、至善性的法的价值呢？在欧洲传统的普通法世界，有一种形式主义的法律观，认为存在一种自然权利和自然原则，以及一种可以用来塑造社会的不变的理性和科学，这些东西是法的终极价值或者目的性。而朝令夕改，今年定了明年改，法律就会失掉它应有的作用，法律的威信就难以树立。[124]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社2008年版，第162～164页。

三是，法律的内容要根据改革的情况而定，经验成熟的做出具体规定。[85]第四，将立法的内容放在改革发展的大局中审视和考虑。将法律视为改革的手段甚至是第一位的手段，必然有一个前提，即立法也是改革的手段（在一些媒体报道和地方立法文件中，还经常出现立法为某项改革保驾护航的表述），法为改革而立。来源：《法学》2014年第1期。

为此，需要在梳理已有处理立法与改革关系策略的基础上，深人总结、探索和把握改革时期立法的特点、规律，特别是理性认识改革时期立法存在的诸多问题，客观评估立法对改革的作用，把握立法在改革进程中的定位，为今后妥善处理立法与改革的关系，不断推动改革前进，实现依法治国，提供必要的理论支撑。但值得注意的是，由于各种复杂的原因，一些经过群众和基层长期实践的行之有效的改革办法，在立法过程中并不能被肯定下来，一些反映了改革和社会前进方向的要求不能上升为法律，甚至一些通过立法的方式阻止改革前进的做法也偶有发生。

[60]这里可以看出，彭真所指作为立法基础的经验，须是成熟的经验。民法典的基本精神是要解决市场经济下平等民事主体的法律关系，但在经济体制还有严重计划色彩的前提下，立法就遇到了困难。

[18]同前注[15]，刘松山文。[33]所以，十三大以后，立法推动改革的努力，实际主要还是体现在经济体制领域。[70]进行法制建设，还有一个从政策指导到制定法律的工作阶段的过渡。[65] 1980年前后，针对理论和实践中要求制定民法典的意见，彭真就说，经济体制正在调整和改革，许多试点的企业正在取得经验。[46] 到了1995年12月，乔石在全国人大常委会主办的关于市场经济的立法工作座谈会上再次提出了立法推动改革的问题。[40] 在这样的背景下，立法要推动经济体制改革的前进，首先面临的就是计划与市场的矛盾。

[116]第三，注重用立法总结和巩固改革、发展的经验与成果。持论者认为，这一思想强调了法律的统治功能，将法律作为阶级、经济、国家、政策和道德的工具，忽视了法律公平、正义的普遍性价值目标，忽视了法的终极性和至善性，不利于树立法律的权威和人们对法律的信仰。

[9]尹伊君：《社会变迁的法律解释》，商务印书馆1994年版，第269页 [10]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第139页。现在有人说，法可以脱离政策、方针，决不能那样。

立法与改革的关系，既存在如前所述的冲突，但又存在一种重要的平衡。立法中的利益关系，既表现为不同主体的利益冲突，也表现为不同阶段的利益冲突，能否处理好这些冲突，直接关乎改革、发展、稳定的大局。

第三条还是要靠经验：对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。第一条就是依靠经验：对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。在邓小平南巡讲话的当年，党的十四大报告提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。[96]同前注[20]，《邓小平文选》第2卷，第369页。

除了破坏社会治安、经济犯罪和改革本身引发的社会不稳定因素外，上世纪80年代，政治局面的稳定也受到威胁。这样，立法所面对的不仅是改革，发展、稳定也被纳入了必须考虑的范围，并需要在三者之间寻找一种平衡。

但在中国，立法与改革是最近30多年来才提出的新课题，对两者的关系做全面和科学的总结尚需更长时间的实践和经验来支撑，从现有的理论特别是政治法律实务界的认识来看，我们对这一问题的揭示基本反映了唯物辩证法中的矛盾论，即：立法与改革关系实际就是矛盾论中的对立统一的辩证关系。[89]因此，我们需要的不是简单地否定法律的工具性本身，而是要努力克服法律作为工具所存在的各种局限。

[41]这个说明的实际含义是，经济体制改革还在进行中，今后还要全面深入地推进，宪法一时难以对改革的方向、目标和措施做出具体的规定，只能为改革先确立原则和方针性的东西。  刘松山，法学博士，华东政法大学法律学院教授。

[118]同前注[110]，顾昂然书，第567页。[104]结合1989年通过的集会游行示威法以及此前此后国务院制定的有关出版、社会团体管理方面的行政法规，可以看出，这些法律法规制定的一个重要初衷，就是维护稳定的政治局面稳定   当代中国的立法与其他国家特别是西方发达国家立法的一个重大区别是，中国的立法都是改革背景下和改革进程中的立法。所幸1986年通过的矿产资源法在经过反复的调研和讨论后，妥善地处理了这一改革与发展的关系。

[59]为什么要以成熟的经验为基础呢？因为法律定了是要执行的，轻率地定成法，制定了又行不通，就不好了。实际上，总结几十年来的立法，特别是完整地阅读历届全国人大常委会的工作报告及领导人讲话即可发现，即使90年代后我们曾经提出立法推动改革的各种策略，但经验立法始终是主导性的思想和策略。

对于中国究竟应走什么样的政治发展道路，从改革开放一开始就存在两种思潮、两种观念、两种路线的激烈交锋和斗争，这种交锋和斗争直接影响到改革与发展两个大主题。乔石甚至直接提出了法律移植问题：外国有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。

在实际工作中，我们所秉持的也是这一指导思想。第二，改革时代的立法大概也只能是工具性的。